Onderzoek naar het monitoren van de transformatie van de zorg voor jeugd laat zien dat het voorliggende veld onderbelicht blijft in de cijfers. Veel meer jeugdigen hebben met het voorliggende veld te maken dan met specialistische ondersteuning. Hoewel de basisondersteuning een centrale rol vervult bij de beweging naar voren, is het moeilijk om grip te krijgen op concrete aantallen omdat er nog geen uniforme en gestandaardiseerde manier van registreren en monitoren is. Het is van groot belang dat gemeenten en ketenpartners zich inzetten om deze situatie te verbeteren, als zij de gewenste beweging naar voren in cijfers zichtbaar willen maken.
Het project ‘Monitoring van de transformatie’
Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 zijn gemeenten financieel en bestuurlijk verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdhulpverlening: preventie, jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Door alle vormen van zorg, hulp en ondersteuning bij gemeenten te concentreren, moest het eenvoudiger worden om integrale zorg te bieden. Daarnaast willen gemeenten door meer lichte ondersteuning te bieden problemen voorkomen of vroegtijdig oplossen, om daarmee de behoefte aan meer intensieve ondersteuning te verminderen. Deze transformatie van het jeugdstelsel moest leiden naar een zogenaamde ‘beweging naar voren’.
Het project Monitoring van de werkplaats C4Youth onderzocht hoe op grond van bestaande registraties de ontwikkelingen van de transformatie jeugd gemonitord kunnen worden. In samenwerking met gemeenten, GGD Groningen, de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) en de andere ketenpartners in de regio brachten we in beeld welke gegevens door wie worden geregistreerd en welke uitdagingen spelen bij de monitoring. We keken of we met registraties van de intensieve ondersteuning en de basisondersteuning een beeld konden geven van de stand van zaken van de transformatie. In hoeverre is de gewenste beweging naar voren zichtbaar?
Transformatie van intensieve ondersteuning naar basisondersteuning
In de Jeugdwet is geregeld dat alle jeugdhulpaanbieders gegevens aan het CBS leveren over de ondersteuning die zij bieden. Het CBS verwerkt deze gegevens tot de ‘beleidsinformatie jeugd’ die op de website van het CBS en via Waarstaatjegemeente.nl te vinden is. In de jeugdzorgregio Groningen houden gemeenten en RIGG in een registratie bij welke jeugdigen een indicatie hebben. De basisondersteuning (i.e. de inzet vanuit de Jeugdgezondheidszorg, de gemeentelijke basisteams en de vrij toegankelijke jeugdhulp) worden niet uniform en centraal geregistreerd. Dit is het gevolg van het feit dat iedere gemeente vrij is om de basisondersteuning lokaal op zijn eigen manier in te vullen. Er bestaat kortom geen gestandaardiseerd model voor het invullen van de basisondersteuning en als gevolg hiervan ook geen uniforme wijze van registreren.
De transformatie jeugd is gericht op het versterken van de basisondersteuning vanuit de gedachte dat met meer integrale en vroegtijdige hulp ergere problemen en daarmee de behoefte aan intensieve ondersteuning verminderd worden. Voor het monitoren van deze verandering is zicht nodig op zowel de basisondersteuning als de intensieve ondersteuning als de samenhang tussen deze ondersteuningsvormen. Om hier zicht op te krijgen gingen we aan de slag in gemeente Stadskanaal met de lokale registraties.
Onderzoek in de gemeente Stadskanaal
De basisondersteuning is in gemeente Stadskanaal georganiseerd in het zogenaamde voorliggende veld. Hieronder vallen de Jeugdgezondheidszorg die uitgevoerd wordt door de GGD Groningen, het welzijnswerk uitgevoerd door de Stichting Welstad en tenslotte ook een deel van de hulpverlening die vanuit het Centrum voor Jeugd, Gezin en Veiligheid (CJGV) georganiseerd en aangestuurd worden. De consulenten van het CJGV voeren de indicatie van jeugdhulp uit, bieden ondersteuning bij casussen waarbij veiligheid in het geding is, en sturen de inzet van vrij toegankelijke jeugdhulp zoals de Ondersteuner Jeugd en Gezin (OJG) bij de huisartsen aan.
Deze opsomming laat zien dat het voorliggend veld in de gemeente Stadskanaal uit een gevarieerd aanbod bestaat. Hiermee samenhangend is het een uitdaging om deze te monitoren. In de eerste plaats worden gegevens bij verschillende organisaties geregistreerd, met eigen doelen, belangen en kwaliteitseisen. Hierdoor zijn gegevens niet uniform, moeilijk bij elkaar te brengen en niet eenvoudig te koppelen. Ten tweede zijn gegevens niet gestandaardiseerd. Het aanbod is zo afwisselend en vaak ook nog in ontwikkeling. Hierdoor is het voor de aanbieders niet altijd duidelijk wat er wel of niet vastgelegd moet worden en worden veel gegevens op een ongestructureerde manier bijgehouden.
Zorggebruik en samenhang tussen verschillende vormen van gebruik in Stadskanaal
We hebben in gemeente Stadskanaal de gegevens van de JGZ, de ondersteuning van het CJGV en de indicaties van de geïndiceerde zorg verzameld en geanalyseerd. Figuur 1 laat zien dat in de gemeente Stadskanaal het hele spectrum van jeugdhulpverlening, van preventie tot specialistische ondersteuning ingezet wordt. De JGZ biedt vooral preventie en hulp aan de jongste kinderen tot 4 jaar. Het CJGV en de geïndiceerde zorg komen vaker voor bij de jeugd vanaf 5 jaar. De figuur laat zien dat in vergelijking met gespecialiseerde hulp, lichte ondersteuning en preventie naar verhouding veel vaker voorkomen. Het is bovendien waarschijnlijk dat dit aandeel in werkelijkheid nog groter is omdat bekend is dat lichte ondersteuning en preventie vaak überhaupt niet worden geregistreerd en in de onderstaande figuur de gegevens over het welzijnswerk niet zijn meegenomen.
Figuur 1. Gebruik voorzieningen CJGV en jeugdgezondheidszorg 2018 gemeente Stadskanaal
bron: CJGV Stadskanaal, RIGG, GGD Groningen
Kijken we specifiek naar jeugdigen met indicaties voor intensieve ondersteuning (figuur 2), dan valt op dat het vaak gaat om trajecten die over meerdere jaren doorlopen. Uit de gemeentelijke registraties blijkt dat de meeste trajecten alleen uit ambulante hulp bestaan. In meer dan de helft van deze gevallen is de gemeente niet betrokken als verwijzer. Waar de gemeente wél betrokken is gaat het vaak om herindicatie van zorg en om meer intensieve ondersteuning waar ook ‘verblijf’ aan de orde is.
Figuur 2 Gebruik en verloop van geïndiceerde zorg aan jeugdige cliënten waarvoor in 2018 zorg werd gedeclareerd.
Bron: RIGG
De JGZ biedt preventieve gezondheidszorg aan alle jeugdigen. Deze ondersteuning vindt plaats via contactmomenten die vooral in de eerste levensjaren plaatsvinden. Wanneer jeugdigen extra ondersteuning nodig hebben, worden interventies en activiteiten ingezet vanuit de JGZ en wordt zo nodig doorverwezen naar andere hulp. Vrijwel alle jeugdigen onder de 4 jaar hebben contact met de JGZ. Vaak krijgen deze jeugdigen in Stadskanaal ook een vorm van extra ondersteuning. Het kan gaan om: alleen contactmomenten, contactmomenten aangevuld met interventies en activiteiten, alleen interventies of alleen dossiers (zie tabel 1).
Tabel 1 Unieke jeugdigen per leeftijdscategorie naar contactvormen met de JGZ, ten opzichte van het totaal aantal jeugdigen
bron: GGD Groningen
Vanuit het perspectief van monitoring worden idealiter de gegevens uit de verschillende registraties op persoonsniveau aan elkaar gekoppeld, zodat jeugdigen gedurende alle vormen van ondersteuning gevolgd kunnen worden. Het bleek echter nog niet mogelijk om een dergelijke koppeling te maken. De analyse geeft wel een eerste indicatie van de verbanden tussen de verschillende vormen van ondersteuning. Jeugdigen die contact hebben met de OJG blijken daarna vaak geen verdere ondersteuning meer nodig te hebben. Dit geldt minder voor andere ondersteuningsvormen. De medewerkers van het CJGV en de JGZ geven aan bij individuele casussen veelvuldig met elkaar en met de welzijnsinstelling Welstad samen te werken. Dit beeld wordt echter niet door de registraties bevestigd. Dit heeft verschillende oorzaken: registraties zijn niet goed op ingericht om dit soort informatie structureel bij te houden en daarnaast is er sprake van onderrapportage.
Conclusies een aanbevelingen
De verkennende analyses van dit onderzoek geven een eerste beeld van de omvang van de preventie en de lichte ondersteuning op gemeentelijk niveau. De analyses laten zien dat de voorliggende voorzieningen een grote rol te spelen binnen het jeugdstelsel in gemeente Stadskanaal en dat met deze voorzieningen een groot aandeel van de jeugd bereikt wordt. Het is niet eenvoudig om te bepalen of de voorliggende voorzieningen het gebruik van specialistische voorzieningen voorkomen, vertragen of verminderen. In sommige gevallen lijken nieuwe vormen van ondersteuning de inzet van specialistische ondersteuning inderdaad te voorkomen. Hoewel de registraties deze voorzieningen en processen nog lang niet altijd zichtbaar kunnen maken, is het duidelijk dat er op het gebied van lichte ondersteuning veel ontwikkeld wordt vanuit de gemeente
De analyses laten ook zien dat er nog veel mogelijkheden zijn om dit beeld te verbeteren. Zonder zicht op de basisondersteuning en het voorliggende veld blijft een groot en essentieel onderdeel van de transformatie buiten beeld. Het is noodzakelijk om meer te investeren in het beter registreren en ontsluiten van deze ondersteuning. Het gaat daarbij niet alleen om de aard en omvang van de ondersteuning, maar ook om de samenhang met de geïndiceerde zorg.
Het advies aan de gemeenten is om registraties te verbeteren vanuit de praktijk. Kijk welke informatie er nodig is om bij te houden in welk fase een casus zit, wie de betrokken samenwerkingspartners zijn en welke stappen genomen zijn of nog gezet moeten worden. Als deze informatie systematisch en zorgvuldig bijgehouden wordt, volgt de monitoring daaruit vanzelf. De gemeente kan vanuit haar centrale rol verkennen hoe de verschillende organisaties structureel gegevens kunnen delen over hun samenwerking, binnen de grenzen van de privacywetgeving. Het eerste doel moet daarbij zijn het verbeteren van de dienstverlening door een meer efficiënte (keten)samenwerking. Dat daarmee ook de gegevens beschikbaar komen voor een dekkende monitoring is een positieve bijkomstigheid.